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15 de Outubro de 2019

A Relevância dos Princípios Administrativos e a Obrigatoriedade Conferida pela LEI n° 8.429/1992.

Trabalho realizado em junho de 2005.

Rôney Martins Laviola, Advogado
mês passado

RESUMO.

O presente trabalho versa sobre a Relevância dos Princípios Administrativos e a Obrigatoriedade atribuída pela Lei nº. 8.429/1992 (Lei de improbidade Administrativa), o que sem dúvida, trata de um tema dos mais importantes para o Direito Público, não só por ser atual, mas porque são princípios que hão de solucionar todas as distorções que ocorrem no âmbito da Administração Pública, centrada em toda federação. Não há como abordar o tema em sua totalidade, mas apenas apontar que são os Princípios Administrativos que vão instruir, condicionar e limitar todas as atividades administrativas do Estado na busca de seus objetivos. O Poder Estatal, como controlador da economia e detentor de todo o poder emanado pelo povo, tem o dever de buscar a justiça social e o progresso, e para atingir tal finalidade, não há como fugir senão à obrigatoriedade na observância de tais princípios, porque eles vincularão todas as condutas de quaisquer agentes públicos no desempenhar de suas funções. Não há como se falar em vida digna, economia sustentável e desenvolvimento, quando o Poder Público agride sua própria lei e sua moralidade, perdendo toda sua credibilidade institucional. Os responsáveis pelas obrigações que resultam nas finalidades do Estado, estão, cada vez mais, praticando atos eivados de ilegalidade, obscuridade, pessoalidade, imoralidade e ineficiência. O Direito é a solução, está nele o caminho a percorrer, a relevância dos interesses ali salientados e o efeito devastador da inobservância, impõem à obrigatoriedade e legalidade. Aquele que agride um princípio deve ser punido, seja a qualquer nível de gravidade, porque as práticas reiteradas de pequenas agressões e as impunidades levam a graves resultados. Não só a sociedade e os operadores do direito, como principalmente a Administração Pública e sua assessoria jurídica, devem rever seus conhecimentos e aplicar tais princípios. A Lei de Improbidade Administrativa revela tal obrigatoriedade, ali estão as sanções para os irresponsáveis e devassos, e o Ministério Público é o órgão competente para investigar e ajuizar a ação civil pública para puni-los, independentemente da reprovação penal e administrativa cabíveis. Não se pode deixar com que a complexidade e a ampla argumentação, características dos princípios, prevalecem sobre a objetividade e legalidade que incorporam. A inaplicabilidade desonra a Instituição e entrava o desenvolvimento. O Brasil em que se vive atualmente, ainda esta longe de assegurar a abundância, a igualdade e a paz, frente às improbidades, abusos de poder e corrupções. A Administração Pública moderna deve caminhar em prol de um só ideal, ou seja, voltar à base, buscando nos princípios, que são anteriores a qualquer regime jurídico e de fundamentos além da legalidade estrita, a verdadeira solução para uma nação com incríveis recursos, mas tantas diferenças sociais.

Palavras-chave: Princípios Administrativos, Atividade Administrativa, Coletividade, Legalidade, Improbidade Administrativa, Poder Público, Moralidade, Administração Pública.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.

A sociedade brasileira experimenta nos últimos tempos um crescimento vultoso de situações em que acabam por desmoronar toda credibilidade do Poder Público, centrado em toda federação. A Administração Pública se distancia cada vez mais do cumprimento para com a finalidade que foi criada. Os legítimos destinatários de toda atividade do Estado se acham desacreditados, frente às ilegalidades, imoralidades, e à má gestão da coisa pública, como vêm fazendo os responsáveis pela cumplicidade dos interesses coletivos, que de tal forma, inviabilizam o desenvolvimento.

A Administração Pública e sua assessoria jurídica devem ponderar e re-avaliarem seus atos, porque são responsáveis pelos mesmos.

Um Estado Constitucional Democrático de Direito, tal qual o Brasil, deve atuar através do direito, que delimita o poder através das leis, sendo estas, frutos da vontade popular.

Portanto, todas as instituições, públicas e privadas, por conseguinte a Administração Pública, mesmo no exercício de seu poder discricionário, tem que estar de acordo com seus princípios reguladores, sejam os expressos ou os implícitos na constituição, e demais normas jurídicas deles decorrentes.

O Direito Administrativo constitui uma disciplina jurídica vinculada ao direito público e organizada a partir de princípios jurídicos harmonicamente reunidos. As leis que compõem o regime jurídico-administrativo consagram o que condizem à união dos princípios peculiares a essa disciplina, que conservam entre si não apenas união, mas relação de interdependência. E são tais princípios, que solucionarão todas as distorções no âmbito da Administração Pública.

A presente monografia tem a finalidade de identificar e analisar, de forma reflexiva, a Relevância dos Princípios Administrativos e a Obrigatoriedade conferida pela Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) aos mesmos.

No primeiro capítulo, aborda-se a relevância dos princípios administrativos, inicialmente identificando o que os princípios jurídicos representam e a saliência do que tratam, além de diferenciá-los das outras normas jurídicas. Ainda nesta ocasião, discorre-se singelamente sobre a atividade administrativa e sobre o regime jurídico-administrativo, para identificar a natureza principiológica do direito administrativo e o caráter normativo dos princípios deste ramo, propiciando a confiabilidade e aplicabilidade dos mesmos. No entanto, veja-se que os princípios administrativos têm natureza complexa e de ampla argumentação, o que obriga maior acuidade com sua aplicação junto às atividades do Estado.

Num segundo momento, busca-se esclarecer, em linhas gerais, sobre alguns dos Princípios Administrativos, em especial aqueles expressos no art. 37, caput, da Carta Magna, também para justificar a relevância e obrigatoriedade, o que não haveria, sem conhecer o mínimo sobre contexto que incorporam.

Por derradeiro, aborda-se a obrigatoriedade conferida pela Lei 8.429/92, verificando-se o ato de Improbidade Administrativa atentado contra os Princípios da Administração Pública, conceituando Improbidade, diferenciando improbidade de moralidade, e fazendo uma menção singela às sanções e ao procedimento aplicável, para que, possamos saber quais as medidas a serem tomadas, diante de um importantíssimo direito lesado.

O que se observa, é que os princípios da Administração Pública não vêm sendo aproveitados impecavelmente por seus aplicadores, o que comprova a situação em que se encontra o país no presente. O tema é atual e deve ser analisado com maior seriedade. Tal dificuldade enfrentada, não se localiza apenas no âmbito federal, mas sim em todas as esferas de governo, de prefeitos do interior ao presidente da república. A Administração Pública está infectada por obscuridades, desvios de finalidade, ineficiências, ilegalidades e imoralidades. Uma maior atenção aos Princípios Administrativos e à obrigatoriedade atribuída pela Lei 8.429/92, não seriam os remédios preventivos e repressivos às distorções duma Gestão Pública moderna?

1 DISPOSIÇÕES PRELIMINARES.

1.1 Os princípios jurídicos e o direito.

Toda a sociedade é regida por determinados valores, que constituem os postulados originários e primários do agrupamento coletivo. Para que exista uma sociedade, é fundamental uma comunhão mínima de valores que propiciem as diretrizes de o que e como se pretende se conduzir. O direito, em seu propósito de realizar a justiça, buscará operacionalizar esses valores. A partir daí, surge o ordenamento jurídico como um conjunto de normas que expressam os valores de uma sociedade.

Os princípios jurídicos representam os valores materiais que uma sociedade elege à justiça, e são eles que delinearão como alcançá-la. Constituem as proposições primárias do direito, estão vinculados àqueles valores fundantes da sociedade, e exprimem o que foi por ela eleito como o justo.

Os princípios constitucionais traduzem os direitos do homem e são extremamente relevantes para a concretude da justiça. Eles impõem ao legislador, à jurisprudência, à administração e aos particulares, a interpretação do Direito de acordo com os valores por eles espelhados.

Em virtude de sua generalidade, os princípios obrigam uma adequação das normas secundárias e das condutas aos valores que incorporam. As regras jurídicas estabelecem o dever ser, ou seja, regulam especificamente o comportamento e a conduta social, nos dizem como devemos agir em determinadas situações específicas, previstas por estas regras. Já os princípios estabelecem direções em que deveriam situar-se as normas e todos os comportamentos diante delas. Assim, cabe aos princípios, enquanto proposições fundamentais, orientar concretamente o direito, qualificando as normas dentro de determinados padrões axiológicos.

Segundo a acadêmica Denise Hauser, as regras e os princípios são caracterizados dentro do conceito de norma jurídica. A distinção entre um e outro é uma distinção entre dois tipos de normas. Ambos revelam como se conduzir, ainda que tenham por base razões muito diferentes.

A principal diferença entre regras e princípios, segundo ela, é que os princípios impõem a realização de algo na maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes. Os princípios se caracterizam pelo fato de que podem ser cumpridos em diferentes graus, de acordo com as mais variadas possibilidades, tanto reais como jurídicas. Os princípios são os sustentáculos de todas as possibilidades jurídicas. Já as regras somente podem ou não ser cumpridas, contém determinações no âmbito do fático e juridicamente possível. Se uma regra é válida deve-se fazer exatamente o que ela exige.

Outro ponto muito claro para a distinção entre regras e princípios, é quanto à ocorrência de uma colisão de princípios ou um conflito de regras. Quando ocorre um conflito de regras, este só poderá ser solucionado, ou introduzindo-se a uma das regras uma cláusula de exceção para eliminar o conflito, ou declarando inválida, pelo menos uma das regras. Não podem existir duas regras jurídicas que impõem dois juízos concretos de dever contraditórios e que sejam ao mesmo tempo válidas. As regras são aplicadas diretamente, porém, há casos em que a regra pode ter exceções, devendo-se, nesses casos, listá-las uma a uma.

Por exemplo, se uma norma (regra) afirma que um determinado contrato, para ser válido, deverá ser assinado por três testemunhas, o mesmo não poderá ser válido se assinado por duas. Se houver exceções a essa norma (regra) estas deverão ser listadas no próprio corpo do enunciado normativo, o que é, ao menos, teoricamente possível. Assim, uma das exceções para a presente norma poderia ser: “O contrato deve ser assinado por três testemunhas. Se o contraente estiver hospitalizado, em perigo de morte, o contrato pode ser assinado por apenas duas testemunhas. Agora, se uma outra norma prescrever que o mesmo contrato deve ser assinado por cinco testemunhas, uma das duas regras será inválida”.

Já as colisões entre Princípios são solucionadas de maneira totalmente distinta. Quando um princípio entra em colisão com o outro, significa que um deles deverá ceder ao outro, ou seja, frente a determinadas circunstâncias um dos princípios irá preceder ao outro. O que não significa que um deles será declarado inválido ou que se introduzirá uma cláusula de exceção, mas simplesmente que, frente a determinados casos concretos aplicar-se-á um princípio, quando forem outras as condições será outro o princípio a ser aplicado. O conflito entre regras ocorre na dimensão da validez; a colisão entre princípios se dá na dimensão do peso, uma vez que só podem entrar em colisão princípios válidos.

Dentre exemplos de colisão entre princípios, destaca-se o que descreveu Robert Alexy, mencionado por Denise Hauser, em que trata de um programa de televisão (ZDF), que projetava a emissão de um documentário: “O assassinato de soldados em Lebach”.

Este documentário informaria sobre o crime de quatro soldados do grupo de guarda de um depósito de munições do Exército Federal perto de Lebach que foram assassinados enquanto dormiam. Os assassinos tinham por objetivo o roubo de armas com as quais se pensava realizar outros atos delitivos. Uma pessoa que havia sido condenada por cumplicidade a este crime, e que estava para abandonar a prisão, entendeu que a emissão deste documentário, em que era expressamente mencionada e aparecia fotografada violava seu direito fundamental, sobretudo porque comprometeria a sua re-socialização. Aqui se verifica um conflito entre a proteção da personalidade, e da liberdade de informação. Este conflito não será solucionado declarando-se inválido um dos princípios, mas através de uma ponderação, uma vez que não há uma precedência básica entre eles, nenhum possui uma precedência absoluta. O Tribunal Constitucional Alemão decidiu no sentido de que a repetição de uma informação sobre um delito grave, que não responde mais a interesses atuais de informação, e que põe em perigo a ressocialização do autor possui precedência a proteção da personalidade, frente à liberdade de informação, e que esta, neste caso, está proibida. [1]

Os princípios não contêm mandados definitivos, mas generalizados. Um determinado princípio abrange vários casos em concreto. Quando um princípio não prevalecer para um determinado caso, não significa que não pertença ao sistema jurídico, porque num outro caso, quando inexistirem tais considerações contrárias, ou quando estas não tiverem o mesmo peso, este princípio poderá ser decisivo. Caso totalmente distinto é o das regras, que contêm uma determinação no âmbito das possibilidades jurídicas e fáticas. Esta determinação somente será aplicada quando se verificar a realização de algo jurídico ou fático, ou seja, quando não se enxerga um fato concreto associado à regra, esta é inválida, se não ocorrer tal caso, aplica-se exatamente o que ela diz.

Para se aplicar os princípios jurídicos a um caso concreto, torna-se necessário fazer uma ponderação dos interesses que estão salientados. Devem-se analisar os valores que cada princípio representa e as condicionantes de fato que lhe permeiam para buscar a solução através da ponderação realizada pelo intérprete. Em virtude de que os princípios não nos fornecem respostas prontas, a responsabilidade da Administração Pública, de sua assessoria jurídica e dos operadores do direito em geral, frente à concretização da justiça, vê-se ampliada, pois se valoriza o potencial argumentativo, pela generalidade e complexidade dos princípios.

Cabe acentuar que, a partir da preponderância dos princípios jurídicos, a Administração Pública deve agir atendendo à probidade, que significa nada mais que prudência e bom senso. Ao mesmo tempo em que se concede um maior espaço de liberdade e argumentação, exige-se destes que haja com responsabilidade na luta pelo maior objetivo e razão de ser do Estado – a concretização da justiça social.

Quase todos os princípios do Direito Administrativo encontram-se positivados, implícita ou explicitamente na Constituição. Possuem eficácia jurídica direta e imediata, exercendo a função de diretrizes superiores do sistema, vinculando toda atuação da Administração Pública ao respeito dos mesmos, ou seja, funcionam como diretrizes superiores de todo ordenamento administrativo e atividade administrativa, objetivando a boa gestão da coisa pública, e a correção das graves distorções que ocorrem na Administração, e que impedem o efetivo exercício da cidadania.

Complementa a acadêmica Denise Hauser:

O sistema constitucional do Direito Administrativo funciona como uma rede hierarquizada de princípios, regras e valores, que exige não mais o mero respeito à legalidade estrita, mas vincula a interpretação de todos os atos administrativos ao respeito destes princípios. A função administrativa encontra-se subordinada às finalidades constitucionais e deve pautar as suas tarefas administrativas no sentido de conferir uma maior concretude aos princípios e regras constitucionais, uma vez que estes não figuram como enunciados meramente retóricos e distantes da realidade, mas possuem plena juridicidade. [2]

Após demonstrar-se o significado dos princípios em todo o ordenamento jurídico, diferenciando-os das outras regras, e enfatizando a responsabilidade dos operadores do direito e da administração pública na aplicação dos mesmos, passaremos agora a examinar a Administração Pública em especial, descrevendo um pouco sobre o que vem a ser a atividade administrativa do Estado e o regime jurídico da Administração, para após conhecermos sobre alguns dos princípios, e finalmente atingirmos as metas deste trabalho.

1.2 A atividade administrativa e seu regime jurídico.

Em sentido amplo, administrar é gerir interesses, segundo a moral, a lei e a finalidade dos bens que foram entregues à sua guarda e conservação. Se os bens e interesses geridos são individuais, realiza-se administração particular; se pertencem à coletividade, realiza-se Administração Pública.

Nesse mesmo sentido, o professor Hely Lopes Meirelles leciona que:

A natureza da administração pública é a de um múnus público para quem a exerce, isto é, a de um encargo de defesa, conservação e aprimoramento dos bens, serviços e interesses da coletividade. Como tal, impõe-se ao administrador público a obrigação de cumprir fielmente os preceitos do Direito e da Moral administrativa que regem a sua atuação. Ao ser investido em função ou cargo público, todo agente do poder assume para com a coletividade o compromisso de bem servi-la, porque outro não é o desejo do povo, como legítimo destinatário dos bens, serviços e interesses administrados pelo Estado.[3]

O legítimo proprietário dos bens particulares é quem ordena e instrui a administração particular, ou seja, o administrador sempre estará submisso ao proprietário; na administração pública essas ordens e instruções estão concretizadas nas Leis, por isso, o administrador público tem o dever de agir segundo os preceitos do Direito e da Moral administrativa, porque o direito expressa a vontade do titular dos interesses administrativos – o povo – e condiciona os atos a serem praticados no desempenho do múnus público que lhe é confiado.

A administração pública tem uma única finalidade, o bem comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve ser orientada para esse objetivo, se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o mandato de que está investido, porque a comunidade não institui a administração senão como meio de atingir o bem estar social, porém, ilícito e imoral será todo ato administrativo que não for praticado no interesse da coletividade e, por conseguinte, nos conformes com os princípios que orientam a Administração, por eles representam a vontade do povo.

Assim nos ensina o ilustre jurista Hely Lopes Meirelles:

No desempenho dos encargos administrativos o agente do Poder Público não tem a liberdade de procurar outro objetivo, ou de dar fim diverso do prescrito em lei para a atividade. Não pode, assim, deixar de cumprir os deveres que a lei lhe impõe, nem renunciar a qualquer parcela dos poderes e prerrogativas que lhe são conferidos. Isso porque os deveres, poderes e prerrogativas não lhe são outorgados em consideração pessoal, mas sim para serem utilizados em benefício da comunidade administrada. Descumpri-los ou renunciá-los equivalerá a desconsiderar a incumbência que aceitou ao empossar-se no cargo ou função pública. Por outro lado, deixar de exercer e defender os poderes necessários à consecução dos fins sociais, que constituem a única razão de ser da autoridade pública de que é investido, importará renunciar os meios indispensáveis para atingir os objetivos da Administração. [4]

O regime jurídico-administrativo, para atingir a finalidade pública, de um lado protege os direitos individuais frente ao Estado, consagrando restrições que não são aplicáveis aos particulares, que tem como fundamento a própria vinculação aos princípios administrativos e à legalidade, esteios do Estado de Direito; por outro lado, a necessidade de satisfação dos interesses coletivos, que conduz à outorga de prerrogativas e privilégios para a Administração Pública, quer para limitar o exercício dos direitos individuais em benefício da coletividade, quer para a devida prestação dos serviços públicos.

Como nos ensina a administrativista Maria Sylvia Zanella di Pietro:

Daí a bipolaridade do Direito Administrativo: liberdade do indivíduo e autoridade da administração; restrições e prerrogativas. Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se a Administração Pública à observância da lei; é a aplicação, ao direito público, do princípio da legalidade. Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, necessária à consecução de seus fins, são lhe outorgadas prerrogativas e privilégios que lhe permitem assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular. Isto significa que a Administração Pública possui prerrogativas ou privilégios, desconhecidos na esfera do direito privado, tais como a auto-executoriedade, a autotutela, o poder de expropriar, o de requisitar bens e serviços, o de ocupar temporariamente o imóvel alheio, o de instituir servidão, o de aplicar sansões administrativas, o de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o de impor medidas de polícia. Goza, ainda, de determinados privilégios como a imunidade tributária, prazos dilatados em juízo, juízo privativo, processo especial de execução, presunção de veracidade de seus atos. Mas, ao lado das prerrogativas, existem determinadas restrições a que esta sujeita a Administração, sob pena de nulidade do ato administrativo e, em alguns casos, até mesmo de responsabilização da autoridade que o editou. Dentre tais restrições, citem-se a observância da finalidade pública, bem como os princípios da moralidade administrativa e da legalidade, a obrigatoriedade de dar publicidade aos atos administrativos e, como decorrência dos mesmos, a sujeição à realização de concursos para seleção de pessoal e de concorrência pública para a elaboração de acordos com particulares. [5]

Portanto, ao mesmo tempo em que as prerrogativas colocam a Administração em posição de supremacia perante o particular, sempre com o objetivo de atingir o benefício da coletividade, as restrições a que esta sujeita limitam suas atividades a determinados fins que, se não observados, implicam em desvio de poder e conseqüente nulidade dos atos praticados.

Entendida a atividade administrativa e, conseqüentemente, o regime jurídico-administrativo, veja-se que tal regime é expresso através de princípios, princípios estes, que consagram a própria razão de ser do Estado, o fundamento pelo qual a sociedade o instituiu, já que são anteriores a qualquer norma, e representam os comandos basilares deste sistema, condicionando toda atividade administrativa, seja nos privilégios ou nas restrições.

Destarte, os dois princípios fundamentais, que decorrem da bipolaridade do Direito Administrativo, assim entendida pela maioria dos administrativistas, ou seja, liberdade do indivíduo e autoridade da Administração, são, respectivamente, os princípios da legalidade e da supremacia do interesse público sobre o particular, de onde se constroem todos os demais.

2 OS PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS.

Portanto, para se compreender sobre a relevância e obrigatoriedade dos princípios administrativos, deve-se partir de uma análise sobre a substancia dos mesmos, isso porque não se pode elevar, e muito menos obrigar, algo que não se conhece, mas ao conhecermos, veremos que os princípios oferecem coerência e harmonia para toda a atividade administrativa, procurando eliminar lacunas, além de aparentes contradições, razão pela qual toda a interpretação deve ser feita levando-se em conta o conteúdo que refletem.

Pode-se dizer, em apertada síntese, que os princípios surgem como parâmetros para as decisões administrativas, apontando as diretrizes que devem ser seguidas por todos os agentes públicos no desempenho de suas funções.

Para o Direito Administrativo, alguns desses princípios, os expressos, estão localizados no caput do art. 37 da Constituição Federal, cuja redação se reproduz:

Art. 37. A Administração Pública direita e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e também ao seguinte: (...)

Trata-se de uma relação meramente exemplificativa, de um mínimo de regras que deverão ser obrigatoriamente cumpridas quando em exercício de atividades administrativas.

Isso porque não se pode descurar da existência de outros princípios implícitos que, embora não expressamente previstos no dispositivo constitucional, de igual sorte comandam toda a atividade administrativa.

Nesse sentido, pode-se mencionar, a titulo de exemplos, os princípios da supremacia do interesse público sobre o particular, da indisponibilidade dos interesses públicos, da motivação dos atos administrativos, da proporcionalidade, da razoabilidade e da finalidade.

Portanto, não importa se o princípio é implícito ou explicito, mas, sim, se existe ou não existe. Se existe, o jurista e a Administração Pública, com o instrumental jurídico e teórico que a Ciência do Direito coloca à disposição, têm condições de discerni-lo. O princípio explícito não é necessariamente mais importante que o princípio implícito. Tudo vai depender do âmbito de abrangência de um e de outro e, não, do fato de um estar melhor ou pior desvendado no texto jurídico. Aliás, as normas jurídicas não trazem sequer expressa sua condição de princípios ou de regras. É o aplicador que, ao debruçar-se sobre elas, identifica-as e hierarquiza-as, mas é claro, com a responsabilidade que só o direito implica.

Antes de procedermos à analise de alguns dos princípios que regem o Direito Administrativo, cabe acentuar que, não se pretende esgotar todo o conteúdo de todos os princípios reconhecidos, mas apenas traçar, em linhas gerais, sobre a substancia de alguns princípios que elegemos como importantes, ou seja, aqueles situados no caput do art. 37 da CRFB, em que somente estes, se verdadeiramente aplicados na prática, são capazes de evoluir toda administração.

2.1 Princípio da legalidade.

O Princípio da legalidade nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos individuais, uma vez que a lei, ao mesmo tempo em que os define, estabelece também os limites da atuação administrativa, posto que impede que as divergências, os conflitos, as tensões, se resolvam pelo primado da força e do poder, mas, sim, pelo império da lei.

A submissão da Administração Pública não é apenas à lei em sentido estrito, mas à legalidade entendida também como um conjunto de princípios em sintonia com a teleologia constitucional. Segundo Juarez Freitas, pensar o direito simplesmente como um conjunto de normas seria subestimar, de forma danosa, a complexidade e riqueza do fenômeno jurídico-administrativo.

O que condiz a opinião de Márcio Fernando Elias Rosa:

Dentre os princípios da Administração, o da legalidade é, desenganadamente, o mais importante e do qual decorrem os demais, por ser essencial ao Estado de Direito e ao Estado Democrático de Direito. Constitui, assim, vetor basilar do dito regime jurídico administrativo. Daí ser necessário fixar: permite-se a atuação do agente público, ou da Administração, apenas se permitida, concedida ou deferida por norma legal, não se permitindo qualquer atuação que não contenha prévia e expressa permissão legal. Não há liberdade desmedida ou que não esteja expressamente concedida. Toda atuação administrativa vincula-se a tal princípio, sendo ilegal o ato praticado sem lei anterior que o preveja. [6]

Estabelecida e importância do princípio, cumpre observar, também, que, embora todos – Administração Pública e particulares – devam obediência à lei, esse princípio se apresenta com perfil diferenciado para ambos, por força dos interesses representados.

Assim, enquanto aos particulares é conferida a possibilidade de fazerem, na defesa dos seus interesses e do seu patrimônio, tudo aquilo que a lei não proíbe, a Administração, na defesa dos interesses da coletividade, só poderá fazer aquilo que a lei expressamente autoriza.

Por essa razão é que se diz que no campo do direito privado a atividade desenvolvida pelos particulares deve pautar-se por uma relação de não contradição com a lei, enquanto para o Poder Público trata-se de uma relação de subordinação para com ela.

O princípio da legalidade traduz a idéia de inteira dependência da Administração para com a lei. Deste modo, é certo afirmar que o atuar administrativo, seja no âmbito vinculado ou discricionário, há sempre que estar coincidente com o princípio da legalidade, bem como com os demais princípios.

Sabe-se, pois, que, de acordo com o referido princípio, a Administração Pública só pode atuar mediante o permitido em lei, jamais lhe cabendo atuar sob o fundamento de que tal prática não é proibida, haja vista esta possibilidade apenas ser permitida no âmbito do direito privado, onde reina a autonomia da vontade e não o interesse público da Administração.

É nesse viés que ensina, com muita eficiência, a advogada Tatiana Kalina Macêdo Chaves de Miranda, militante em Natal (RN):

Ve-se, portanto, que no ato vinculado, o motivo legal é de uma objetividade absoluta, além do comportamento da Administração ser exigido, é exatamente especificado. Na ação discricionária, por sua vez, ocorre certa margem de liberdade de escolha ou decisão para que o administrador verifique, sob os critérios de conveniência e oportunidade, qual a melhor solução para a efetivação da finalidade pública. Contudo, vale ressaltar que o juízo discricionário deve sempre ser expandido dentro dos limites legais, ou seja, tal margem de liberdade conferida ao administrador estará delineada pela norma jurídica, visto que não se trata de arbitrariedade, já que esta agride a ordem jurídica. Daí poderia surgir um questionamento: Em que ocasiões, a lei deixa margem de liberdade de apreciação para a Administração? De acordo com o eminente jurista Celso Antônio Bandeira de Mello, a discricionariedade pode decorrer da imprecisão com que a lei haja descrito a situação fática, ou seja, o motivo do ato; da alternatividade contida na norma a respeito quando expedir o ato, expedir ou não o ato, ou qual a medida mais satisfatória no caso concreto; e ainda poderá advir da finalidade da norma, quando esta se reporta a um conceito de valor, como por exemplo, higiene pública, o que se apresenta como conceito vago e impreciso. Nestas hipóteses deverá o administrador escolher, diante das várias opções oferecidas pela lei, a que melhor atender ao interesse público, a fim de efetivar o seu dever de não só uma boa administração, mas da melhor possível. Para isso, terá que agir com razoabilidade e boa fé, não podendo optar por alternativa que satisfaça vontade própria. Verifica-se, pois, que não se pode afirmar a existência de um ato discricionário na sua totalidade, visto que o administrador nunca desfruta de uma liberdade total, havendo sempre a inevitável vinculação quanto ao fim público e à competência. Tendo em vista essa total dependência do administrador, em sua ação discricionária, à finalidade pública, não seria mais coerente se falar em "dever discricionário", do que atribuir à essa função uma idéia de "poder" ? Afinal, sabe-se que o fundamento do ato discricionário, ou seja, a razão pela qual esse tipo de ato é autorizado pela lei, é a intenção do legislador em atribuir àquele que irá se deparar com os casos concretos, o dever jurídico de buscar a solução que satisfaça da melhor maneira a finalidade da lei, já que esta não tem condições de prever todas as situações fáticas capazes de repercutir no mundo jurídico. [7]

Para finalizar, vale lembrar das palavras do Ilustre administrativista José dos Santos Carvalho Filho: “O princípio da legalidade implica subordinação completa do administrador à lei. Todos os agentes públicos, desde o que lhe ocupe a cúspide até o mais modesto deles, devem ser instrumentos de fiel e dócil realização das finalidades normativas”. [8]

2.2 Princípio da impessoalidade.

Este princípio decorre do próprio princípio da igualdade ou isonomia, que se traduz na idéia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações nem favoritismos. Constitui uma vedação a qualquer discriminação ilícita e atentatória à dignidade da pessoa humana. Busca-se, através deste princípio, a instauração de um governo que vise à consecução do bem de todos, acima de qualquer personalismo e de projetos de cunho iminentemente personalistas.

Tal princípio pode ser ilustrado através da exigência de que sempre haja licitação pública, nos termos do art. 175 da CF, ou frente à exigência de que a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, não podendo constar nomes, imagens, que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos (art. 37,§ 1ºda CF). O art. 54, I e II da CF., também proíbe os agentes políticos de firmarem contratos com pessoas da Administração Pública, salvo quando o contrato obedecer a cláusulas uniformes. Outros artigos também estabelecem essa determinação ao agente público de agir desinteressadamente, sem perseguir nem favorecer jamais movido por interesses subalternos.

Para Hely Lopes Meirelles, o princípio da impessoalidade, nada mais é do que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. O que se passa a expor:

A finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer ato administrativo: o interesse público. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-á a invalidação por desvio de finalidade. Desde que o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. Pode, entretanto, o interesse público coincidir com o de particulares, como ocorre normalmente nos atos administrativos negociais e nos contratos públicos, casos em que é lícito conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo. [9]

Por fim, o princípio da finalidade e impessoalidade, proíbe a prática de atos que fogem do interesse público ou conveniência para Administração, visando satisfazer unicamente a interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade. Portanto, tal desfio de conduta, constitui uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder.

2.3 Princípio da moralidade.

A moralidade administrativa é princípio informador de toda atuação administrativa do Estado, isto é, proíbe ao administrador, qualquer ação dissociada dos conceitos comuns, ordinários, válidos atualmente e desde sempre, respeitadas as diferenças históricas, do que seja honesto, brioso, digno e justo.

Hely Lopes de Meirelles, sintetizando as lições de Maurice Hauriou, o principal sistematizador da teoria da moralidade administrativa, assim se manifesta:

A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da validade de todo ato da Administração Pública (Const. Rep., art. 37, caput). Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administração". Desenvolvendo a sua doutrina, explica o mesmo autor que o agente administrativo, como ser humano dotado da capacidade de atuar, deve, necessariamente, distinguir o Bem do Mal, o honesto do desonesto. E, ao atuar, não poderá desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. Por considerações de direito e de moral, o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, porque nem tudo que é legal é honesto, conforme já proclamavam os romanos – non omne quod licet honestum est. A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para sua conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a finalidade de sua ação: o bem comum. O certo é que a moralidade do ato administrativo, juntamente com a sua legalidade e finalidade, constituem pressupostos de validade, sem os quais toda atividade pública será ilegítima.[10]

A construção da teoria do princípio da moralidade está diretamente vinculada aos freios a serem impostos aos agentes públicos na execução dos poderes discricionários, surgida e desenvolvida junto à idéia de desvio de poder.

Efetivamente, o desvio de poder, em suas duas espécies denominadas excesso de poder e desvio de finalidade é que fixou a dimensão da teoria da moralidade administrativa, como forma de limite à atividade discricionária da administração pública que, utilizando-se de meios lícitos, busca a realização de fins de interesses privados ou mesmo de interesses públicos estranhos às previsões legais.

Outro fator importantíssimo a ser analisado quanto ao princípio da moralidade, é sua autonomia, por mais que tentem assimilá-lo a outras diretrizes e conquanto experimentando pronunciada afinidade com todos os demais princípios e com a probidade administrativa, certo é que o constituinte brasileiro, com todas as imensas e profundíssimas conseqüências técnicas e hermenêuticas que daí advêm, pretendeu conferir autonomia jurídica ao princípio da moralidade, quando o colocou com enunciado próprio no art. 37, caput da CRFB, revelando-o como espécie de improbidade administrativa, o que veremos com mais rigor no desenvolver deste trabalho.

2.3 Princípio da publicidade.

A partir deste princípio exige-se da Administração Pública que preste contas de todos os seus atos, contratos e procedimentos. Deve manter plena transparência de seus comportamentos, exceto nas hipóteses em que o impedir o interesse público, nos casos extremos de segurança nacional ou em situações em que a divulgação prévia possa eliminar a viabilização de medidas justificáveis.

Publicar não é apenas tornar público, isto é, tornar do conhecimento público, mas, também, suprir à curiosidades da sociedade. É fazer com que a publicidade cumpra seu papel essencial de verdadeiramente informar ao público. Se trata de um direito da sociedade para com a Administração, afinal, os bens e interesses geridos pelo Poder, são de propriedade de todos, e toda a comunidade deve ter acesso a tais interesses, porque são a finalidade de toda Administração, que merece ser controlada pelos administrados. Como exemplo, podemos citar os direitos de petição e de informação aos órgãos públicos, enunciados no art. 5º, incisos XXXIII e XXXIV da Carta Superior.

Nesse mesmo sentido, Celso Spitzcovsky, acentua que:

A idéia segundo a qual, nessa forma de governo, o administrador só poderá atuar como vistas a privilegiar o interesse daqueles a que representa, ou seja, a coletividade. Nesse sentido, nada mais lógico do que conferir ao administrador a obrigação de oferecer à coletividade todas as informações que necessite acerca dos atos de governo, até mesmo como pré-requisito para que possa impor e cobrar comportamentos. Em outras palavras, se a ninguém é lícito alegar desconhecimento da lei, os comportamentos com base nela só poderão ser cobrados a partir do instante em que se der conhecimento de sua existência, podendo o mesmo raciocínio ser aplicado aos atos administrativos, uma vez que só podem ser editados em cumprimento da lei. [11]

Por fim, conclui-se que, a atuação transparente do Poder Público se da com a publicidade, que é obrigatória, como meio conferidor de eficácia de toda atividade administrativa, e está intimamente relacionada ao controle da administração, visto que, conhecendo seus atos, contratos e negócios, pode o particular cogitar de impugna-los interna ou externamente.

2.3 Princípio da eficiência.

A Emenda Constitucional nº 19, de 4-6-98, inseriu o princípio da eficiência entre os princípios constitucionais da Administração Pública, previstos no artigo 37, caput.

O princípio da eficiência impõe que o agente público atue de forma a produzir resultados favoráveis à consecução dos fins que cabem ao Estado alcançar. Hely Lopes Meirelles define este princípio como:

“o que se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. [12]

Ocorre a vedação a esse princípio quando se constata vícios na escolha dos meios ou dos parâmetros voltados para o alcance de determinados fins administrativos. Não se verifica nenhuma invasão da discricionariedade do poder administrativo, mas se pede a vigilância quanto a compatibilização plena do ato administrativo com o ordenamento.

Juarez Freitas, quando se refere ao princípio da economicidade e, dada a sua conexão com o princípio da eficiência afirma:

É que nosso País insiste em praticar, em todas as searas,desperdícios ignominiosos de recursos escassos. Não raro, prioridades não são cumpridas. Outras tantas vezes, pontes restam inconclusas, enquanto se principiam outras questionáveis. Traçados de estradas são feitos e desacordo com técnicas básicas de engenharia. Mais adiante, escolas são abandonadas e, ao lado, inauguram-se novas. Hospitais são sucateados, mas se iniciam outros, que acabam por não serem concluídos. Materiais são desperdiçados acintosamente. Obras apresentam projetos básicos que discrepam completamente dos custos finais, em face de erros elementares. Por tudo isso, torna-se conveniente frisar que tal princípio constitucional está a vetar, expressamente, todo e qualquer desperdício dos recursos públicos ou escolhas que não possam ser catalogadas como verdadeiramente comprometidas com a busca da otimização ou do melhor para o interesse público”. [13]

O presente princípio visa combater o tão latente sistema de corrupções e privilégios que permeia as práticas da administração pública, onde o objetivo prioritário não é o alcance do bem comum, mas a realização de interesses particulares. Não se investe nas áreas sociais, a não ser para a construção de algumas escolas, ou outras medidas superficiais, que visam não a solução do problema, que marginaliza grande parte da população, deixando-a ao completo abandono, mas tem por objetivo a promoção pessoal dos agentes da administração pública que visam a sua reeleição. Este constitui um dos principais princípios e que deve ser intensamente efetivado, através de uma prática consciente dos operadores jurídicos, comprometidos com um projeto outro de sociedade, que vise a real concretização do princípio da justiça.

3 A OBRIGATORIEDADE CONFERIDA PELA LEI nº 8.429/1992.

A improbidade administrativa é um dos maiores males envolvendo a máquina administrativa de nosso país. A expressão designa, tecnicamente, a chamada “corrupção administrativa”, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública de seus fundamentos básicos de moralidade, afrontando os princípios da ordem jurídica do Estado de Direito.

O conceito de improbidade é bem mais amplo do que o de ato lesivo ou ilegal em si. É o contrário de probidade, que significa qualidade de probo, integridade de caráter, honradez. Logo, improbidade é o mesmo que desonestidade, mau caráter, falta de probidade.

Neste sentido, pode-se conceituar o ato de improbidade administrativa como sendo todo aquele praticado por agente público, contrário às normas da moral, à lei e aos bons costumes, com visível falta de honradez e de retidão de conduta no modo de agir perante a administração pública direta, indireta ou fundacional envolvidas pelos Três Poderes.

O preceito constitucional inscrito no “caput” do art. 37 da Constituição Federal de 1988, abrange os agentes públicos de maneira geral, sendo ora aquele que exerce atividade pública como agente administrativo (servidor público stricto sensu), ora aquele que atua como agente político (servidor público lato sensu), que está no desempenho de um mandato eletivo.

Conforme estabelece o referido artigo, a violação a um dos princípios enumerados em seu corpo, atrai para o agente público que o violar – tanto administrativo, quanto político - as sanções prescritas pela Lei nº 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa).

Num artigo publicado na internet de Romualdo Flávio Dropa, a Improbidade Administrativa é definida como sendo:

(...) a corrupção administrativa, que, sob diversas formas, promove o desvirtuamento da Administração Pública e afronta os princípios nucleares da ordem jurídica (Estado de Direito, Democrático e Republicano) revelando-se pela obtenção de vantagens patrimoniais indevidas às expensas do erário, pelo exercício nocivo das funções e empregos públicos, pelo "tráfico de influência" nas esferas da Administração Pública e pelo favorecimento de poucos em detrimento dos interesses da sociedade, mediante a concessão de obséquios e privilégios ilícitos. [14]

Questão doutrinariamente questionada sobre o conceito em tela, é no que tange à diferença entre Moralidade e probidade Administrativa.

3.1 Moralidade e probidade.

Para Raphael Peixoto de Paula Marques, a palavra ímprobo vem do latim improbus, exprimindo o sentido de mau, perverso, corrupto, desonesto. Já improbidade vem do latim improbitas, que revela o significado de imoralidade, má qualidade, malícia. [15]

Para fins do nosso direito positivo, exteriorizado na Constituição de 1988 e na legislação infraconstitucional, administração ímproba é aquela de má qualidade, não se reportando, necessariamente, ao caráter desonesto da atividade administrativa.

Com base nisso, ir-se-á diferenciar os conceitos de probidade e moralidade, sendo esta espécie daquela.

Há, entrementes, aqueles que consideram moralidade e probidade conceitos idênticos. Entende-se por ato de improbidade, má qualidade, imoralidade, malícia. Juridicamente, lega-se ao sentido de desonestidade, má fama, incorreção, má conduta, má índole, mau caráter.

Existem, por outro lado, aqueles que distinguem os dois conceitos, afirmando, no entanto, que probidade seria espécie de moralidade. É o que ensina Marcelo Figueiredo:

“Entendemos que a probidade é espécie do gênero moralidade administrativa a que alude, v.g., o art. 37, caput e seu § 4º da CF. O núcleo da probidade está associado ao princípio maior da moralidade administrativa, verdadeiro norte à administração em todas as suas manifestações. Se correta estiver a análise, podemos associar, como o faz a moderna doutrina do direito administrativo, os atos atentatórios à probidade como também atentatórios à moralidade administrativa. Não estamos a afirmar que ambos os conceitos são idênticos. Ao contrário, a probidade é peculiar e específico aspecto da moralidade administrativa”. [16]

Data maxima venia, somos do entendimento contrário. Os dois conceitos não se confundem, contudo, probidade é gênero do qual moralidade é espécie. Nos apegamos à opinião do ilustre Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, Flávio Sátyro Fernandes, quando afirma:

“De nossa parte, divergindo dos que assim pensam, entendemos: a) moralidade e probidade administrativas são noções bem claramente distintas, que se não podem confundir ante os textos legais, a partir da Constituição Federal, a elas se referem; b) por esses mesmos textos, é forçoso reconhecer, que a probidade é que é gênero, do qual a moralidade é espécie, haja vista a maior amplitude e o maior alcance emprestados à primeira, pela Constituição Federal e pela legislação ordinária”. [17]

O princípio da moralidade norteia a conduta do administrador no sentido de que, embora se paute na legalidade, terá que ser obrigatoriamente uma conduta de acordo com os ditames éticos e morais presentes atualmente na sociedade.

Faz-se mister trazer à colação os ensinamentos de Marino Pazzaglini Filho a respeito do assunto em tela:

A moralidade significa a ética da conduta administrativa; a pauta de valores morais a que a Administração Pública, segundo o corpo social, deve submeter-se para a consecução do interesse coletivo. Nessa pauta de valores insere-se o ideário vigente no grupo social sobre v.g., honestidade, boa conduta, bons costumes, equidade e justiça. Em outras palavras, a decisão do agente público deve atender àquilo que a sociedade, em determinado momento, considera eticamente adequado, moralmente aceito. [18]

Ora, o princípio da moralidade é, como já mencionado, o atendimento do bem comum, observado todos os ditames legais, sem violar a ideologia ética e moral vigente na época. É “a satisfação do interesse social com legalidade ética”. [19]

Entrementes, não significa o aludido princípio a mesma coisa do que probidade administrativa. Tanto a nossa Lex Mater, quanto a legislação infraconstitucional pertinente à matéria, leva a essa orientação.

Através de uma interpretação sistemática dos arts. 37 da Constituição Federal e do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, pode-se concluir a posição ora defendida.

Ora, a mens legislatores foi colocar o gênero e não a espécie nos dispositivos acima citados. Decorrente disso é que a infração ao princípio da moralidade é apenas uma das modalidades de ato de improbidade administrativa. Isso é obvio, pois ambas são apenáveis com as sanções previstas nos arts. 15, V, 37, § 4º, entretanto, presente nestes artigos está a expressão improbidade e não moralidade.

A maior prova de que a moralidade seria espécie de probidade é a Lei 8.429/92, onde a violação àquela é uma das modalidades de configuração de ato de improbidade administrativa.

Nessa esteira, todo ato de imoralidade é ato de improbidade, porém, nem todo ato de improbidade é ato de imoralidade.

Não resta dúvida e, não se pode dar outra interpretação, portanto, de que para fins do nosso ordenamento jurídico positivado, a moralidade e a probidade não se misturam, sendo esta gênero daquela.

Para tanto, seguida a essa conclusão, veja-se que, de acordo com o art. 11 da Lei 8429/92, todos os atos que atentarem contra os princípios da Administração Pública, não somente o da moralidade, serão atos de Improbidade Administrativa.

O crime de Improbidade Administrativa, de acordo com a lei pertinente, ocorre quando o sujeito ativo, investido de função pública, seja ela qual for, temporária ou efetivamente, responsável pelo gerenciamento, destinação e aplicação de valores, bens e serviços de natureza pública, obtenha os seguintes resultados:

1. Enriquecimento ilícito (artigo 9º, Lei nº 8.429/1992), ou seja, atos que importam em auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do cargo, mandato, função, emprego ou atividade. Alguns atos que ilustram este dispositivo são os contratos firmados com empreiteiras e supervalorizados, participação em lucros com empresas terceirizadas para a execução de serviços, o recebimento de propinas e vantagens em detrimento do patrimônio público, a utilização de máquinas e instrumentos públicos em benefício próprio, adquirir, para si ou para outrem, no exercício do mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, dentre outros;

  1. Lesão ao erário por ação ou omissão, dolosa ou culposa, ainda que não receba direta ou indiretamente qualquer vantagem (artigo 10, Lei nº 8.429/1992). Por exemplo, doações oriundas do patrimônio público a fim de alcançar promoção ou vantagem pessoal, a utilização de coisa pública para fins de campanha política, ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento, além de outros;
  1. Ação ou omissão que viole os Princípios da Administração Pública, os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições. (artigo 11, Lei nº 8.429/1992). Ou seja, torna-se ato de Improbidade Administrativa aquele que atenta contra os princípios nucleares da Administração Pública, isto é, tal artigo da referida lei amplia o conceito de Improbidade, abrangendo todos os atos que venham a ferir todos os princípios reconhecidos pelo direito administrativo, conferindo plena juridicidade, aplicabilidade e obrigatoriedade aos mesmos. Quando no artigo se refere a “princípios da Administração Pública” isto significa que tal artigo deixa de portas abertas para a inserção de qualquer princípio não mencionado em seu texto.

Portanto, é sobre este, Art. 11, que irá discorrer este trabalho, partindo do entendimento de que, todos os atos de improbidade mencionados nos artigos e 10º da lei 8429/92, também afrontam os princípios administrativos, como podemos ver nos exemplos supracitados. O que importa é que, o art. 11 funciona como exceção ás regras mencionadas nos artigos anteriores, ou seja, ato que não configurar dano ao erário ou enriquecimento ilícito, mas, lesar alguns dos princípios, será passível de anulação e o agente responderá às sansões cabíveis, independentemente da responsabilização na esfera civil e administrativa. Importante de se salientar também neste momento é o que prescreve o art. 21, I da lei 8429/92, o que revela que: “A aplicação das sansões previstas nesta lei, independe da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público”. O artigo em tela generaliza ainda mais a aplicação dos princípios administrativos, colocando todos os atos da administração sujeitos ao controle pelo judiciário e pela sociedade, até mesmo os atos discricionários, que ao ferirem alguns dos princípios, estão eivados de improbidade administrativa. Como exemplo, podemos citar um ato discricionário em que a lei autoriza ao Administrador a optar, dentre várias medidas a serem tomadas, a que, por conveniência e oportunidade, atenda aos fins públicos. Porém, se esta decisão não atender ao princípio da proporcionalidade e razoabilidade, isto é, não ter probidade de um homem médio e não ser proporcional aos padrões sociais da época, será este ato, classificado como ato de improbidade administrativa e, mesmo que não cause dano ao patrimônio público, será avaliável e punível pela lei 8429/92.

Por fim, ainda sobre o artigo 21, I, complementa o que descreveu Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Assim, o que quis dizer o legislador, com a norma do art. 21, I, é que as sanções podem ser aplicadas mesmo que não ocorra dano ao patrimônio econômico. É exatamente o que ocorre ou pode ocorrer com os atos de improbidade previstos no art. 11, por atentado aos princípios da Administração Pública. A autoridade pode, por exemplo, praticar ato visando a fim proibido em lei ou diverso daquele previsto na regra de competência (inciso I do art. 11); esse ato pode não resultar em qualquer prejuízo para o patrimônio público, mas ainda assim constituir ato de improbidade, porque fere o patrimônio moral da instituição, que abrange as idéias de honestidade, boa-fé, lealdade, imparcialidade. [20]

3.2 Sanções e procedimento.

A Lei 8429/92 não se preocupou em tipificar crimes, porquanto as condutas nela descritas constituem em sanções de natureza civil e política, mas é claro, não desmerece o autor da responsabilidade administrativa e criminal.

Os atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento ilícito estão sujeitos às seguintes penas: perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos (oito a dez anos), pagamento de multa civil (até três vezes o valor do dano), proibição de contratar com o Poder Público (dez anos).

Os atos de improbidade que causem dano ao erário são apenáveis com: ressarcimento integral do dano, perda de bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda de função pública e suspensão dos direitos políticos (cinco a oito anos), pagamento de multa civil (até duas vezes o valor do dano) e proibição de contratar com o Poder Público (cinco anos).

Por fim, o que nos interessa, é o que dispõe o inciso III da art. 12, revelando que os atos atentatórios aos princípios da Administração Pública têm como pena: ressarcimento integral do dano, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público pelo prazo de três anos.

Outro fator importante no que tange às sansões, é quando o mesmo ato ou omissão do agente público, se enquadra nos três tipos de improbidade administrativa previstos na Lei, o que dispõe com muita clareza a Administrativista Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

É plenamente possível que o mesmo ato ou omissão se enquadre nos três tipos de improbidade administrativa previstos na lei. Não se pode conceber um ato que acarrete enriquecimento ilícito ou prejuízo ao erário e que, ao mesmo tempo, não afete os princípios da Administração, especialmente o da legalidade. Neste caso, serão cabíveis as sansões previstas para a infração mais grave (enriquecimento ilícito). Já quando o ato de improbidade se enquadra no artigo 11 (atentado aos princípios da Administração), é possível que não cause enriquecimento ilícito nem cause prejuízo ao erário. Por exemplo, o desvio de poder, previsto na lei como “praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto na regra de competência” (art. 11, I), pode não causar qualquer prejuízo ao erário nem causar enrriquecimento ilícito; é o que ocorre se o ato for praticado por motivos pessoais de perseguição política. Nesse caso, a sanção será aplicada em sua gradação menos severa. [21]

No tocante ao procedimento para a investigação e efetivação da improbidade administrativa, vejamos que a lei 8429/92, no capítulo intitulado “Do procedimento Administrativo e do Processo Judicial” contém normas de que cabe a qualquer pessoa o direito de representar para que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade. (art. 14). Trata-se de direito de natureza constitucional, maneira em dispõe o art. , inciso XXXIV, a, da Constituição. Portanto, a rejeição pela autoridade administrativa, não obstará a investigação dos fatos pelo Ilustre Representante Ministério Público.

O interessado ainda pode apontar diretamente ao Ministério Público, bem como, pode este, de ofício, instaurar inquérito civil, para apurar tais fatos antijurídicos.

Portanto, cabe a qualquer cidadão e ao Ministério Público a investigação e efetuação da improbidade administrativa.

Por fim, chega-se a conclusão que, todos os atos que ferirem a qualquer dos princípios da Administração Pública, sejam eles discricionários ou não causadores de danos ao patrimônio público, estão sujeitos a obrigatoriedade conferida pela lei 8429/92, e o processo tramitará tanto na própria Administração como no Judiciário. E o Ministério Público, como principal defensor da sociedade, será o principal atuante, legitimado constitucionalmente parta inaugurar o inquérito civil, que vise a instauração de uma futura Ação Civil Pública, para reparar os danos causados e defender os princípios administrativos.

CONCLUSÃO.

Procurou-se neste simples trabalho discorrer sobre a aplicabilidade e relevância dos princípios administrativos e a obrigatoriedade atribuída pela lei 8429/92 (Lei de improbidade Administrativa). Inicialmente, abordamos as elementares características dos princípios administrativos, o que eles representam para o regime jurídico administrativo e o efeito devastador do descumprimento aos mesmos, ainda enfatizando que são os mandamentos basilares de um Estado de direito, e que devem comandar toda atuação do Poder Público. Por fim, dispondo singelamente sobre a lei 8429/92, no que tange a obrigatoriedade que a mesma confere aos princípios, funcionando como arma da sociedade, do Ministério Púbico e do Judiciário, no combate à chamada Improbidade Administrativa.

Quanto aos princípios administrativos, com a ajuda do ilustre Celso Antônio Bandeira de Mello, concluímos que:

“Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao princípio não implica ofensa a um específico mandamento obrigatório mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra. Isto porque, com ofendê-lo, abatem-se as vigas que o sustém e alui-se toda a estrutura neles esforçada” [22]

A desobediência aos Princípios Administrativos é fenômeno capaz de inviabilizar o desenvolvimento e de comprometer, dentre outros, o princípio republicano, a democracia e os valores essenciais aos homens, como a igualdade, a dignidade e a liberdade, basta que se use a imaginação. È certo, que a improbidade administrativa afeta toda máquina pública, impondo a seus serviços má qualidade, ineficiência, elevando custos e comprometendo recursos. Portanto, identificam-se basicamente dois efeitos importantíssimos: a elevação do grau de desconfiança do povo em relação às instituições estatais e; o perdimento de níveis razoáveis de desenvolvimento social, inviabilizando o próprio investimento nas necessidades dos administrados.

Quanto à lei 8429/92, não é um primado legislativo, entretanto, é um forte instrumento para salvaguardar os princípios necessários à manutenção de um Estado Democrático de Direito.

Faz-se necessário, contudo, um maior exercício por parte dos operadores do direito e da população, não se silenciando diante de tais situações. O debate sobre a questão da cidadania é imprescindível numa sociedade como a nossa, marcada por desigualdades sociais, políticos corruptos, pobreza e violência aguda.

Colabora o que descreveu Raphael Peixoto de Paula Marques, usando as palavras de Kyoshi Harada e de Jô Soares:

Segundo Kyoshi Harada: “o exercício da cidadania é a última instância para o efetivo extermínio da improbidade administrativa, que já incorporada na cultura do favorecimento, a qual, tende a ser aceita como algo normal na vida administrativa da nação”, e ainda, segundo Jô Soares “a corrupção não é uma invenção brasileira, mas a impunidade é uma coisa nossa”. [23]

Finalmente, o que resta e este trabalho é a conscientização, que leva a acabar de vez com essa onda de corrupção que vem assolando nosso Brasil, para que as gerações futuras possam viver em um país digno e honrado, e para quando olharem para trás, verem o povo que lutou com garra e determinação, porque a improbidade administrativa é contrária aos princípios da Administração Pública, e deslegitima a atividade de toda classe dirigente, agredindo toda a população, que devem adotar medidas preventivas e repressivas para eliminar relevante desrespeito a seus bens e interesses.

REFERÊNCIAS.

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ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito Administrativo. Coleção Sinopses Jurídicas. Vol. 19. São Paulo: Editora Saraiva, 2001.


[1] HAUSER, Denise. Teoria dos Princípios. Texto extraído da internet, http://www.jus.com.br/doutrina, 15/06/05.

[2] HAUSER, Denise. Teoria dos Princípios. Texto extraído da internet, http://www.jus.com.br/doutrina, 15/06/05.

[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Dir. Administrativo Brasileiro. 30ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2005, p. 85-86.

[4] MEIRELLES, Hely Lopes. Dir. Administrativo Brasileiro. 30ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2005, p. 86.

[5] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2005. p. 65-66.

[6] ROSA, Márcio Fernando Elias. Direito Administrativo. Coleção Sinopses Jurídicas. Volume 19. São Paulo: Editora Saraiva, 2001. p. 18.

[7] DE MIRANDA ,Tatiana Kalina Macêdo Chaves. Discricionariedade: poder ou dever Texto extraído da internet, http://www.jus.com.br/doutrina, dia 05/10/05.

[8] FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 13ª Ed. São Paulo: Editora Lumen Juris, 2005. p. 15.

[9] MEIRELLES, Hely Lopes. Dir. Administrativo Brasileiro. 30ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2005, p. 92.

[10] MEIRELLES, Hely Lopes. Dir. Administrativo Brasileiro. 30ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2005, p. 89.

[11] SPITZCOVSKY, Celso. Direito Administrativo. 5ª ed. São Paulo: Ed. Damásio de Jesus, 2003, p. 33.

[12] MEIRELLES, Hely Lopes. Dir. Administrativo Brasileiro. 30ª ed. São Paulo: Ed. Malheiros, 2005, p. 96.

[13] FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e seus princípios fundamentais. São Paulo, Malheiros, 1997. p. 86.

[14] DROPA, Romualdo Flávio. Improbidade Administrativa. Texto extraído da internet, http://www.jus.com.br/doutrina, dia 05/10/05.

[15] MARQUES, Raphael Peixoto de Paula. Breve apanhado sobre a lei de Improbidade Administrativa, Texto extraído da internet, www.jus.com.br/doutrina, dia 08/09/2005.

[16] FERNANDES, Flávio Sátyro. Improbidade Administrativa. Revista de Informação Legislativa. Brasília, a. 34, n. 136, out/dez, 1997.

[17] FERNANDES, Flávio Sátyro. Improbidade Administrativa. Revista de Informação Legislativa. Brasília, a. 34, n. 136, out/dez, 1997.

[18] FILHO, Marino Pazzaglini. Princípios reguladores da Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2000. p. 17.

[19] FILHO, Marino Pazzaglini. Princípios reguladores da Administração Pública. São Paulo: Atlas, 2000. p. 62.

[20] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2005. p. 726-727.

[21] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 18ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2005. p. 730.

[22] MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 25-26.

[23] MARQUES, Raphael Peixoto de Paula. Breve apanhado sobre a lei de Improbidade Administrativa, Texto extraído da internet, www.jus.com.br/doutrina, dia 08/09/2005.

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